Par leur responsabilité dans l'élaboration des documents d'urbanisme et les dépôts de permis de construire, les élus locaux jouent un rôle majeur dans les schémas d’acteurs du projet urbain, même s'ils confient parfois l'aménagement technique de certaines opérations à des Sociétés d'Économie Mixtes (SEM) ou à des sociétés privées. Dans les petites villes, commanditaires du projet urbain, les élus constituent des maîtrises d’ouvrages « occasionnelles » (Mariolle et De Gravelaine, 2001) par rapport à des maîtrises d’ouvrages professionnelles « expérimentées et organisées » des grands centres urbains. Les compétences qu’ils doivent mobiliser sont plurielles et d’autant plus spécifiques que le projet urbain implique les habitants, pratique assez exceptionnelle jusqu'au début des années 2000.

Réaliser un projet urbain participatif ne va donc pas toujours de soi

Réaliser un projet urbain participatif ne va donc pas toujours de soi pour les élus locaux de petite ville : il est nécessaire de repenser leurs rôles, dans un cadre législatif de plus en plus incitatif à l'égard de la participation citoyenne (Blondiaux, 2008). Or, dans un contexte d’affaiblissement de leurs moyens humains, financiers et de transfert de compétences vers des échelons supérieurs, il semble que les élus laissent une plus grande autonomie d’ingénierie de projet aux technostructures intercommunales, mais aussi aux consultants telles que les agences d’architecture et d’urbanisme.

À partir de l’expérience de l’agence d’architecture et d’urbanisme nantaise « Atelier du Lieu » (spécialisée en participation citoyenne), notre thèse¹ a cherché à comprendre comment le projet urbain était préparé, porté par l’élu de petite ville, tout en analysant la place qu'y prenaient les habitants. Notre posture, en situation de participation observante² comme architecte-urbaniste, nous a permis de nous immerger à la fois dans le dispositif participatif et au cœur du projet urbain.

Au cœur du développement durable, un nouveau souffle pour la participation citoyenne

La notion de participation citoyenne en urbanisme, émerge en France dans le cadre des « luttes urbaines » des années 1960-1970 (Bacqué et Gauthier 2011), mais connaît un essoufflement pendant les deux décennies suivantes (Paoletti 2007). Les mouvements d'initiatives locales se délitent avec le départ des couches moyennes des « nouveaux quartiers » périphériques, et la « notabilisation » des leaders associatifs ; la politique de décentralisation instaurant une « démocratie de proximité » signe le renoncement de la gauche à revendiquer un système politique plus participatif (Bacqué et al. 2005 ; Hatzfeld 2011). Avec la montée en puissance des enjeux de développement durable, la question de la place du citoyen-habitant dans l'aménagement connaît un regain d’intérêt à partir des années 2000, qui se traduit par la mise en œuvre d'un ensemble de textes réglementaires préconisant le développement de telles démarches en amont des projets urbains³.

L’élu local de petite ville reste une figure bien peu étudiée par les recherches sur l'urbanisme participatif

Parallèlement et de ce fait, l'activité scientifique et les projets autour de cette question trouvent un nouvel essor⁴. Ce regain d'intérêt pour la participation citoyenne dans la communauté scientifique et chez les professionnels de l’urbanisme reflète un besoin de compréhension, voire d'accompagnement, d'un phénomène en cours. Or, malgré la prolifération de thématiques, d'objets et d'acteurs étudiés, on constate actuellement que l’élu local de petite ville reste une figure bien peu étudiée par les recherches sur l'urbanisme participatif. Notre point de vue, au cœur du processus de projet, nous a permis de comprendre les opportunités et les difficultés auxquelles l’élu de petite ville et le consultant sont confrontés.

Le « Bricolage des petites villes »⁵ : la faible structuration des services techniques et le manque de formation des élus

La mise en œuvre de projets urbains participatifs est confrontée à divers types d’obstacles, liés notamment à une posture relativement méfiante du maire et de sa garde rapprochée (le DGS, son adjoint à l’urbanisme), à l’égard de toute disposition pouvant leur donner le sentiment qu’ils ne sont plus totalement maîtres de la décision. D’autre part, le cadre réglementaire incitatif assez large de l’article 7 de la charte de l’Environnement, qui préconise la participation des citoyens à l'élaboration des décisions qui ont une incidence sur leur cadre de vie, reste peu connu et peu appliqué. « Le bricolage des petites villes », évoqué par Hélène Mainet (2011) à propos du marketing territorial, peut s’appliquer à l’ingénierie de la concertation et du projet urbain⁶. Les services techniques très généralistes sont peu structurés à l’échelon communal et peu formés aux questions de participation citoyenne ou de processus de projet.

Une agence d’architecture et d’urbanisme sensible et formée à la participation, peut alors jouer un rôle de levier fort

Les élus de petite ville éprouvent, par ailleurs, des difficultés à élaborer leur commande vis-à-vis de leurs prestataires : identifier les compétences nécessaires selon la nature du projet et son niveau d’avancement, ou encore définir le type de mission à accorder. Très souvent, le programme confié aux bureaux d’études urbaines sont succincts et la commande peu formulée, malgré les obligations de la loi sur la Maîtrise d'Ouvrage Publique⁷. Les maîtrises d’ouvrage occasionnelles occultent souvent les étapes d’élaboration du préprogramme et du programme du projet, pourtant essentielles pour inclure les souhaits des futurs usagers des lieux en termes d'activités à favoriser. Il nous semble, finalement que si l’élu ne clarifie pas la commande, il s’agit moins d’éviter des conflits - comme on peut le constater dans des contextes métropolitains - (Bonetti 2001) que d’un manque de méthodes et d’un souci d’économie de temps et d'argent. Les élus ont ainsi tendance à sous-estimer l’étape d’élaboration de la commande pour s’orienter rapidement vers la définition de solutions formelles et constructives. Ce flou autour de leurs attentes en matière, notamment, de modalités d'usages futurs des espaces et donc d’implication des habitants, a pour effet de positionner les maîtres d’ouvrage dans une relation de dépendance vis-à-vis du maître d’œuvre.

Ces lacunes en termes de compétences vis-à-vis du processus de projet, sont renforcées par un accès à la formation relativement limité et ce, quel que soit le sujet (Navarre 2014). Une agence d’architecture et d’urbanisme sensible et formée à la participation, peut alors jouer un rôle de levier fort dans la mise en œuvre d’une telle démarche, face à des élus de petite ville ayant une culture limitée dans ce domaine.

Le maire de petite ville et l’architecte-urbaniste : une relation de confiance, support d’innovations avec les habitants⁸

Le maître d’ouvrage de petite ville, par choix, défini minutieusement ses prestataires autour du projet urbain participatif, avec lesquels il établit une relation étroite en grande partie fondée sur la confiance. La marge de manœuvre des consultants vis-à-vis du projet est particulièrement importante et les pousse à dépasser leurs prérogatives. Par leur expertise, ils peuvent ainsi faire évoluer le niveau de la participation associée aux différentes étapes du projet⁹. Pour autant, ces consultants n’auront un impact sur le projet urbain participatif que si le maire porte et assume cette démarche auprès des habitants, des acteurs politiques et institutionnels.

Lorsque le contexte est réuni, la petite ville devient alors le terreau d’expérimentations participatives : la conduite des projets urbains est réinterrogée tout comme la façon de définir les solutions pour intégrer de nouveaux acteurs comme les habitants et tenir des ambitions dans la durée pour maintenir la mobilisation citoyenne. La fragilité structurelle et organisationnelle de l'équipe municipale et de ses services techniques peut alors devenir une force, en obligeant à de nouvelles manières de faire : la participation est interrogée en dépassant le cadre législatif qui peut s’avérer contraignant, le projet urbain est expérimenté à faible coût en s’appuyant sur les forces vives locales (services techniques créatifs, vivier associatif, maire et élus particulièrement investis et fins connaisseurs de leur territoire…), bien loin des démarches souvent plus procédurales et communicationnelles observées dans les contextes métropolitains. Une fois les règles du débat clairement établie entre la maîtrise d’ouvrage, les consultants et les habitants mobilisés¹⁰, ces derniers agissent le plus souvent comme force de proposition et sont moteurs vis-à-vis de la mission menée.

Dans ce duo, peuvent émerger dans les projets urbains participatifs malgré les difficultés méthodologiques, humaines ou financières, des expérimentations riches

Le professionnel a, dans cette démarche itérative et expérimentale du projet urbain participatif, la fonction de rassurer le maire/président ou « l’élu stratégique » qui le représente, en atténuant les zones d’incertitudes que peut créer la participation. Alors que dans les métropoles, les maîtrises d’ouvrage guident les concepteurs, dans un contexte de petite ville, le prestataire exerce un rôle d’accompagnement et d’écoute, qui dépasse la réponse à une commande d'étude (Mariolle et De Gravelaine 2001). C’est en particulier dans sa responsabilité technique (Callon 2001) que le maître d’ouvrage de petite ville a tendance à totalement se fier à son prestataire, par manque de moyens, de temps et de services techniques à disposition. Les besoins en conseil d’une maîtrise d’ouvrage de petite ville supposent que s'instaure une relation très interactive avec le professionnel qui l'accompagne, avec une capacité de réponse importante de ce dernier. L’élu qui souhaite mener une démarche de participation se positionne à l’écoute de son prestataire : il intègre et utilise son discours et son argumentation afin de convaincre son conseil municipal, souvent opposé à une telle démarche, y compris dans sa propre majorité. Mettre en œuvre des dispositifs participatifs suppose de la part de l’architecte-urbaniste de développer une capacité à prendre part au management des projets urbains, notamment dans les petites villes, à être force de proposition, voire à être en capacité d'initiative dans ce domaine.

Dans un contexte de petite ville, à l’échelon municipal, l’élu accorde une place singulière au consultant auquel il a accordé sa confiance. Dans ce duo, peuvent émerger dans les projets urbains participatifs malgré les difficultés méthodologiques, humaines ou financières ; des expérimentations riches et souvent peu observées dans des contextes de maîtrises d’ouvrage professionnelles davantage structurées. Alors que l’intercommunalité apparaît comme un levier indispensable à la participation avec l’arrivée de nouveaux services techniques mieux sensibilisés à ces questions et la mutualisation des moyens financiers et humains on peut se demander dans quelles mesures et sous quelles conditions la dimension expérimentale propre aux petites villes pourra perdurer à l’échelon supra-communal.

Bibliographie

• Arnstein, Sherry. 1969. « Une échelle de la participation citoyenne », Journal de l’American Institute of Planners, vol. 35, n° 4, p. 216–224.
• Bacqué, Marie-Hélène et Gauthier, Mario. 2011. « Participation, urbanisme et études urbaines », Participations, vol. 1, n° 1, p. 36‑66.
• Bacqué, Marie-Hélène, Rey, Henri et Sintomer, Yves. 2005. Gestion de proximité et démocratie participative : une perspective comparative, Paris : La découverte.
• Blondiaux, Loïc. 2008. Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Paris : Seuil.
• Bonetti, Michel. 2001. « La formation de la commande dans des contextes différenciés de construction et d’aménagement urbain », in La commande...de l’architecture à la ville, Paris : CSTB, p. 181‑196.
• Callon, Michel. 2001. La commande... de l’architecture à la ville. Tome 2.
• Dimeglio, Pierre et Zetlaoui-Léger, Jodelle. 2007. « Les rapports ambigus entre politiques et citoyens : le cas du réaménagement du Quartier des Halles à Paris », French Politics, Culture & Society, vol. 25, n° 2, p. 115‑140.
• Gardesse, Camille. 2011. La « concertation » citoyenne dans le projet de réaménagement du quartier des Halles de Paris (2002-2010) : les formes de la démocratisation de l’action publique en urbanisme et ses obstacles, Thèse, Université Paris-Est.
• Hatzfeld, Hélène. 2011. La démocratie participative. Histoires et généalogies, Paris : La Découverte.
• Mainet, Hélène. 2011. « Les petites villes françaises en quête d’identité. Ambiguïté du positionnement ou image tactiquement combinée ? », Mots. Les langages du politique, vol. 97, n° 3, p. 75‑89.
• Mariolle, Béatrice et De Gravelaine, Frédérique. 2001. « Maîtrises d’ouvrage occasionnelles. Caractéristiques et logiques d’action », in La commande ... de l’architecture à la ville, Paris : CSTB, p. 35‑52.
• Navarre, Maud. 2014. « Les inégalités dans la formation des élus locaux », Formation emploi. Revue française de sciences sociales, n° 128, p. 65–79.
• Paoletti, Marion. 2007. Décentraliser d’accord, démocratiser d’abord: le gouvernement local en question.
• Soulé, Bastien. 2007. « Observation participante ou participation observante ? Usages et justifications de la notion de participation observante en sciences sociales », Recherches qualitatives, vol. 27, n° 1, p. 127–140.
• Zetlaoui-Léger, Jodelle, Fenker, Michael, Héland, Laure, Grudet, Isabelle, Gardesse, Camille et Weber, Bendicht. 2013. La concertation citoyenne dans les projets d’écoquartiers en France : évaluation constructive et mise en perspective européenne, lab’urba, UPEC.

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