Les villes en décroissance peuvent être définies comme « des espaces urbains qui ont connu des pertes de population, un retournement économique, un déclin de l’emploi et des problèmes sociaux, symptômes d’une crise structurelle »¹.
Face à ces situations, les acteurs de la ville déploient des stratégies de rebond au sein desquelles la notion d’attractivité résidentielle joue un rôle essentiel. En s’appuyant sur l’idée que le retour, ou l’arrivée de ménages à moyens et hauts revenus peut créer un dynamisme économique local², l’attractivité résidentielle constitue une alternative au modèle de développement territorial fondé sur la multiplication des activités économiques et productives.

Attirer pour ne plus décroître : quelles stratégies contre le déclin urbain ?

Cette notion est souvent porteuse d'espoir dans les villes touchées par la désindustrialisation ou une crise de l’emploi. Plusieurs villes en décroissance ont ainsi adopté des stratégies globales visant à renforcer leur attractivité, caractérisées par un volet culturel, urbanistique, économique et de marketing territorial³, dont la politique de l’habitat fait souvent partie intégrante.
L’amélioration de l’offre de logement représente en effet un levier pour agir sur le peuplement d’un espace⁴ et développer l’économie résidentielle. Par ailleurs, les villes en décroissance étant confrontées à la gestion de friches industrielles et d’habitat dégradé, la construction et la réhabilitation de logements constituent des outils de la reconversion et de la revitalisation de ces sites⁵.

A Dunkerque, la politique de l’habitat⁶ et l’intervention sur l’offre de logements cristallise les débats des acteurs locaux, et illustre les contradictions de l’action publique dans un contexte de décroissance urbaine.

Entre 1975 et 1990, la commune de Dunkerque perd un dixième de sa population, se plaçant ainsi dans une situation de déclin démographique qui touche également l’agglomération⁷ (Figure 1) et à laquelle s’associe un net recul de l’emploi industriel.

Dès les années 1990, les autorités locales font le choix de favoriser la construction de logements neufs en renouvellement urbain plutôt qu’en extension urbaine⁸, considérant cette démarche comme une solution au déclin démographique et à la gestion des friches industrielles. Trente ans plus tard, cette politique n’a pas permis de renouer avec la croissance démographique et d’attirer des ménages susceptibles d’alimenter l’économie résidentielle. Remise en cause, l’alternative proposée consiste désormais à faciliter la construction de logements individuels en périphérie, au risque d’alimenter les processus de décroissance urbaine dans le centre de l’agglomération.

La construction en renouvellement urbain : un volet d’une politique de revitalisation globale

L’élection de Michel Delebarre à la municipalité de Dunkerque puis à la présidence de la CUD dans les années 1990 marque le début du développement de politiques de revitalisation urbaine, qui contrastent avec les politiques locales antérieures centrées sur le développement portuaire et économique. Pendant cette période, deux opérations d’envergure sont menées : le projet « Neptune » et le projet « Grand Large ».

L’année suivant la fermeture des chantiers navals et le constat définitif du déclin du Port Est de Dunkerque, qui conduisent à l’abandon de 180 hectares de terrains industrialo-portuaires à proximité directe du centre-ville, la commune, la Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD) et l’entité gestionnaire du port décident ensemble la création du Syndicat mixte Dunkerque-Neptune, chargé de mettre en oeuvre la reconversion de ces friches.
Les projets « Neptune » et « Grand Large » portent ainsi l’objectif d’y étendre le centre-ville de Dunkerque, afin de restaurer l’attractivité de l’agglomération par le renforcement de la polarité commerciale, du poids démographique et de la vocation d’animation d’un centre alors sous-dimensionné et déclinant⁹.

Le projet Neptune est ainsi « pensé comme un outil de revitalisation démographique, économique et morphologique de Dunkerque », et porte l’ambition de « renouveler l'image de la ville pour en faire oublier l'identité septentrionale et industrielle »¹⁰. En 2005, le projet du Grand Large reprend les mêmes ambitions, auxquelles s’ajoute la volonté de contenir l’étalement urbain en améliorant l’offre d’habitat dans le centre de l’agglomération¹¹.

Créer la ville intense en renouvellement urbain pour enrayer le phénomène d'appel des secteurs périurbains

La reconquête de cet espace en friche démarre avec un concours d’architecture remporté par le master plan proposé par R. Rogers et M. Davies (Figure 2) et qui donnera lieu à plusieurs ZAC¹² dans le quartier de la Citadelle, aux abords du Bassin du Commerce ainsi que sur la friche des Chantiers Navals¹³.

Dans l’objectif d’améliorer l’image de la ville et son rayonnement, des architectes reconnus internationalement sont ainsi choisis. Ce travail de marketing territorial s’affirme également via la construction de bâtiments originaux, suivant la stratégie de flagships menée par de nombreuses villes européennes¹⁴ avec plus ou moins de succès¹⁵.
Les maisons à gâbles du Grand Large (Figure 3) en sont un exemple, tout comme le bâtiment du Fond Régional d’Art Contemporain (Figure 4). Le développement d’habitations de qualité, comme les « maisons » du Grand Large , qui ont également vue sur mer, permet de proposer une offre de logement « haut de gamme » destinée à satisfaire les classes moyennes et supérieures.

L’accent est également mis sur les espaces publics, le cadre de vie et le développement d’activités et de services rares : deux galeries associant commerces, restaurants et cinémas sont réalisées (le Pôle et le Centre Marine), et une antenne de l’Université de la Côte d’Opale est implantée sur la Citadelle¹⁶. Enfin, les bassins deviennent des ports de plaisance et leurs abords sont aménagés pour favoriser la promenade.

Les stratégies urbaines élaborées sous l’égide de Michel Delebarre affirment la remise en attractivité de l’agglomération de Dunkerque par le renouvellement urbain des tissus centraux, et trouvent notamment leur concrétisation dans les projets urbains Neptune et du Grand Large. Le plan local d’urbanisme communautaire (PLUi) de 2012 préconise ainsi de « créer la ville intense » en renouvellement urbain, pour « enrayer le phénomène d’appel des ménages des centres urbains vers les secteurs périurbains » qui alimente le déclin démographique. A ce titre, les objectifs du PLUi et du PLH (programme local de l’habitat) sont largement remplis et même dépassés, conduisant à la construction de plus de deux tiers des logements neufs de l’agglomération en renouvellement urbain¹⁷.

Construire, mais pour qui ? La remise en cause de la priorité à la construction en renouvellement urbain

Aujourd’hui, le lien entre construction de logements neufs et renforcement de l’attractivité résidentielle est remis en cause et redevient un sujet de débat, comme le montre cet extrait du PLH 2013-2018 :

« Ce déclin démographique est en grande partie dû à une faiblesse d’ouverture du foncier à l’urbanisation et par là même à un manque de diversité d’offre urbaine et de logements dans la période antérieure. »

Le déclin démographique, persistant, serait-il alors la conséquence directe de la politique de l’habitat économe en foncier menée jusqu’alors ? Le même document affirme en effet que « l’attractivité résidentielle passe par la diversification des formes d’habitat », et qu’il « convient en particulier de répondre à la demande en maison individuelle », illustrant le revirement progressif des politiques locales de l’habitat en faveur de la construction en périphérie.

Cette idée se retrouve dans les discours de certains acteurs locaux de l’habitat interrogés¹⁸ : les propos d’un technicien de la CUD spécialisé dans l’habitat et d’un élu local traduisent un sentiment d’échec du projet du Grand Large. Le peuplement des logements neufs n’a ainsi pas répondu aux attendus en matière d’attractivité résidentielle : d’après eux, ces logements sont habités par une population d’origine dunkerquoise, modeste, et n’ont pas permis d’attirer des habitants plus aisés et de limiter les dynamiques de périurbanisation.

Les inquiétudes exprimées sur la production de logements en renouvellement urbain sont donc étroitement liées au profil des nouveaux résidents, la CUD faisant alors le constat de son échec à y installer des ménages plus favorisés. C’est cette analyse qui lui fait, à la période contemporaine, opérer un changement de stratégie afin de produire en périphérie des logements individuels qu’elle considère susceptibles de favoriser la diversification du tissu social de l’agglomération.

L’habitat périphérique comme réponse au déclin urbain : une solution imparfaite et risquée ?

C’est pourquoi le projet du Grand Large est actuellement en cours d’évolution : une révision du plan masse visant à proposer des formes d’habitat moins denses et à réduire le programme résidentiel prévu est en cours¹⁹.

Ces infléchissements dans la politique de l’habitat de Dunkerque transparaissent également dans le cadre de « Phoenix », nouvelle opération de revitalisation du centre-ville initiée par l’équipe municipale élue en 2014. En effet, les logements produits y offrent des aménités spécifiques (vue sur les bassins ou sur la mer, confort amélioré…) ou se spécialisent dans l’accueil des séniors, afin d’assurer leur succès commercial. Un autre technicien de la CUD spécialisé dans l’aménagement qualifie ces biens de « produits de niches » et souligne qu’il s’agit des seuls types de logements « vendables » en cœur d’agglomération.

Au cours des dernières années, plusieurs ZAC ont été créées dans les communes périurbaines de l’agglomération, achevant de témoigner des évolutions de la politique de l’habitat de la CUD. Un élu communautaire interrogé affirme « se battre » pour que la planification intercommunale ouvre de nouvelles zones à l’urbanisation en extension urbaine.

Le risque d’alimenter la décroissance

Au nom des mêmes objectifs d’attractivité et de retour à la croissance démographique, ce sont deux politiques de construction résidentielle neuve opposées et contradictoires qui se succèdent à Dunkerque.
Ces débats illustrent l’importance de la composante sociale dans les politiques locales de l’habitat et la complexité de l’action publique dans un contexte de décroissance. Si ce revirement aboutissait, le centre-ville de Dunkerque serait cantonné au renforcement de ses fonctions d’animation (commerce, tourisme, loisirs). En vue d’une diversification sociale et d’un regain démographique à l’échelle de l’agglomération, les périphéries deviendraient le lieu exclusif de la production de logements neufs.

Une telle politique pourrait alimenter le déclin démographique et la paupérisation du centre de l’agglomération : en produisant une offre résidentielle destinée aux ménages les plus favorisés dans ses périphéries , la CUD court le risque de renforcer les flux vers l’extérieur de la ville. En effet ces mobilités, « socialement sélectives et déséquilibrées »²⁰, observées dans plusieurs villes en décroissance, ont cependant tendance à alimenter non seulement le déclin démographique mais aussi la spécialisation sociale de ces villes²¹. A Dunkerque, autrement dit, ce revirement de politique pourrait accélérer les dynamiques de décroissance urbaine déjà à l’œuvre.