Hélène Peskine, architecte et urbaniste, secrétaire permanente du PUCA, nous a accordé cet entretien dans le cadre de notre cycle de publications « Saisir l’empreinte de la ville » : l’occasion de revenir avec elle sur le deuxième forum de la transition foncière, organisé au Pavillon de l’Arsenal, à Paris, en décembre 2023. Avec d’autres entretiens, ce cycle illustre le dialogue pluridisciplinaire noué autour des enjeux de connaissance, de représentation et de gouvernance des sols. L’occasion de revenir aussi plus amplement sur les travaux des intervenants et d'identifier avec eux quelques réflexions prospectives.

La question foncière appelle une approche pluridisciplinaire. En tant que secrétaire permanente du PUCA, avec quel parcours et quel regard appréhendez-vous cette question ?

Au PUCA, notre rôle est d'observer les pratiques urbaines, territoriales, spatiales des professionnels de l'aménagement, des collectivités locales ou des opérateurs, et d'identifier des questions émergentes afin de les documenter par la recherche. Une de nos caractéristiques est d'avoir un ancrage plus important à l'extérieur du ministère qu'à l'intérieur. Cela nous permet de travailler à la fois sur l'atterrissage des politiques publiques in vivo et sur l'observation d'évolutions professionnelles ou d'évolutions stratégiques fortes. Evidemment, depuis quelques années, la transition écologique est venue percuter assez fondamentalement la pratique urbaine traditionnelle, son rapport à l'espace, aux ressources, au patrimoine et même à la géographie, et occupe une place centrale dans nos missions.

Le PUCA travaille depuis longtemps sur cette question, mais principalement au départ dans une logique d'action foncière, c’est-à-dire en considérant que le sol est amené à accueillir des fonctions urbaines.

La question foncière est quant à elle présente depuis très longtemps dans notre travail : le PUCA a toujours investi les terrains en zones peu denses ou périurbaines, afin de ne pas exclure ces territoires que nous avons appelé des « campagnes urbaines », en référence aux travaux du paysagiste Pierre Donadieu. On les considère ainsi comme des d’espaces de la ville, mais d'une ville étalée, présentant un rapport particulier à l’espace qu’elle occupe. Le PUCA travaille ainsi depuis longtemps sur cette question, initialement dans une logique d'action foncière, c’est-à-dire en considérant que le sol est amené à accueillir des fonctions urbaines.

Ce n’est qu’assez récemment que nous avons envisagé le « sol vivant », à travers le programme Biodiversité, Aménagement Urbain et Morphologie (BAUM), lancé il y a quatre ans. Il s’inscrit dans la continuité d'un travail sur la densification douce, dont une des limites était précisément de considérer avant tout le sol comme support d'aménagement. BAUM visait à mutualiser les travaux d’urbanistes et d’écologues pour essayer de comprendre quelles sont les formes urbaines les plus favorables aux connexions écologiques : dans six contextes de tissus urbains différents, les travaux ont permis de comparer comment se comportaient les écosystèmes et comment l'implantation des bâtiments ou même celle des espaces végétalisés sont favorables ou non aux fonctionnalités écologiques.

En tant qu'urbaniste, mon regard a évolué et s’est davantage porté sur les enjeux de reconquête de la biodiversité et plus généralement ceux relatifs aux milieux vivants.

A titre personnel, comment avez-vous appréhendé cette évolution de la question foncière que vous décrivez dans les travaux du PUCA, à la fin des années 2010 ?

Cette bascule intervient après un parcours qui m’a conduit en cabinet ministériel et à l’Assemblée Nationale, où j’ai conduit des travaux accompagnant la loi sur la transition énergétique et celle sur la biodiversité. En tant qu'urbaniste, mon regard a évolué et s’est davantage porté sur les enjeux de reconquête de la biodiversité et plus généralement ceux relatifs aux milieux vivants.

Quand je suis arrivé au PUCA en 2017, j'ai tout de suite identifié qu'il y avait un problème dans notre manière de percevoir la place de ces sujets : les travaux portaient essentiellement sur des considérations socio-spatiales des enjeux, des problématiques d'accès logement ou d’autres aménités urbaines par exemple, mais pas du tout sur des considérations environnementales. Nous avons lancé le programme BAUM puis participé aux réflexions autour de l'objectif « ZAN », issu de la stratégie nationale sur la biodiversité.

Lors de votre intervention au Forum de la transition foncière vous appeliez à davantage mobiliser les représentations en coupe. En quoi constituent-elles un renversement nécessaire pour les acteurs de l’aménagement ?

C'est en effet une méthode pour laquelle je plaide aujourd'hui ! Je parlais d'atterrissage des politiques publiques : la coupe est un moyen pertinent pour défendre des différenciations territoriales intelligentes et comprendre à quelles conditions un objectif partagé peut se traduire différemment d’un contexte à un autre. Lorsque le programme BAUM sur la représentation des richesses écosystémiques des quartiers a débuté, nous avons vu se multiplier des représentations alternatives des résultats, notamment en coupe pour montrer la superposition d'écosystèmes, les cycles de l'eau, etc.

Une représentation de la manière dont se joue la relation entre la biodiversité locale et les paysages construits.

Je pense en particulier à MorphobioT (pour Formes urbaines et MORPHOlogie végétales en ville pour la BIOdiversité : le cas de la ville de Toulouse), un travail de recherche réalisé à Toulouse, toujours dans le cadre de BAUM, représentant en coupe un quartier de grands ensembles. La modélisation s’attache à décrire le vol des oiseaux, depuis le sol où ils se nourrissent, jusqu'au feuillage des arbres où ils nichent, en passant par les façades des bâtiments. Le projet a ainsi pour ambition d’illustrer la manière dont se joue la relation entre la biodiversité locale et les paysages construits. Le PUCA a ensuite lancé le programme Territoires pilotes de sobriété foncière qui repose sur l'accompagnement de sept agglomérations dans la mise en œuvre d'un projet ZAN au cours du mandat 2020-2026. Les conclusions sont en train d’être publiées. Les équipes mobilisées ont proposé d'autres représentations du projet urbain. Une façon de s'éloigner très fortement de la vision quantitative, à plat, du ZAN comme objectif réglementaire.

Toutes ces démarches me conduisent aujourd'hui, dans le cadre de notre nouveau programme de travail du PUCA, à essayer de rentrer encore davantage dans cette question de la représentation des enjeux, pas seulement ceux des sols vivants, mais plus largement de la transition écologique territoriale.

Toutes ces démarches me conduisent aujourd'hui, dans le cadre de notre nouveau programme de travail du PUCA, à essayer de rentrer encore davantage dans cette question de la représentation des enjeux, pas seulement ceux des sols vivants, mais plus largement de la transition écologique territoriale. Nous envisageons des liens avec la notion de biorégion qui conduit à considérer toute la géographie au regard des questions de limites planétaires. Toutes ces réflexions montrent qu’il y a un défi majeur autour des représentations du projet urbain et de la planification afin de rendre visible l’invisible, et mieux saisir ce qui se joue lorsqu’on se projette sur un territoire.

Nous arrivons donc au terme des six années du programme Territoires pilotes de sobriété foncière : quel bilan peut-on aujourd’hui en tirer ? Comment inscrire ces apports dans des approches plus systémiques, plus holistiques ?

Les sept territoires pilotes ont terminé leur exercice d'expérimentation. Sylvain Grisot dresse un bilan très qualitatif¹ à travers la mise en récit du changement de paradigme en aménagement pour ces sept agglomérations. Le changement de représentation est un exercice difficile pour les acteurs (élus, techniciens, opérateurs urbains, petites SEM, établissements publics fonciers, agences d'urbanisme,...), en particulier pour des villes petites et moyennes qui n'ont pas nécessairement pléthore de représentations sous la main. Il s'opère en quatre étapes. D’abord, et c'est une étape préalable pour passer aux suivantes, renoncer à un modèle d'aménagement très ancré qui corrèle extension et développement urbain, dans lequel les élus considèrent que leur mandat est raté s’ils n’ont pas fait un lotissement, un rond-point ou un nouveau centre commercial. Après le renoncement, viennent le consentement, c'est-à-dire à travailler sur un projet, puis l’appropriation et enfin, la coopération au sens large qui est indispensable notamment pour travailler sur l'existant.

Le changement de représentations est difficile, en particulier pour des villes petites et moyennes qui n'ont pas nécessairement pléthore de représentations sous la main. Il n’est possible qu’à condition de renoncer à un modèle d'aménagement très ancré qui corrèle extension et développement urbain.

Les réflexions sur la sobriété foncière soulèvent des questions quant à l’adaptation des territoires, des ressources, des risques. On doit adapter un patrimoine qui peut être vulnérable face aux effets du changement climatique (réchauffement, inondations catastrophiques, érosion du littoral,...). Il ne s’agit pas juste de remplacer par du neuf l’existant, c'est aussi adapter un existant qui a vécu si on peut dire une “ère géologique” dont on est en train de sortir, et qui se confronte à des aléas qu’on ne connaît pas nécessairement très bien non plus.

Vous faites ce constat du manque d'outils d’une part et de l'absence de récits partagés ou communs, qui ne soient pas des récits de réprobation ou de mise à l'index de certains modèles, d’autre part. Le PUCA a-t-il engagé des travaux en termes d’outils et de récits ?

Les villes moyennes se sont beaucoup péri urbanisées depuis 20 ans, et bien qu'elles aient perdu pour la plupart de la population, le programme Action cœur de ville porté par l’ANCT a été un dispositif très efficace. Il avait du sens dans ces villes moyennes dont les centres se sont vidés dans un contexte où la métropole avait capté toute l'attractivité. Il y avait un enjeu de retournement du modèle pour ces villes de taille intermédiaire, plus encore que dans les métropoles. Action cœur de ville était déjà un programme de lutte contre l’étalement urbain par la revitalisation des centres. En 2018, quand le programme a démarré, on a rencontré beaucoup d'élus, ils avaient complètement intériorisé l'idée qu'ils n'étaient pas attractifs pour la plupart d'entre eux, et que n'importe quel projet qu'on venait leur proposer était bon à prendre. Ils étaient totalement captifs de l'offre des lotisseurs, des promoteurs de centres commerciaux, parce qu’ils étaient dans une situation où il était tellement difficile d’accueillir de nouveaux projets, que tout était bon à prendre.

En tant que service Innovations, on est venu en appui de l’ANCT pour apporter d’autres représentations aux villes concernées par le programme. Pendant trois ans, on a animé pour l’ANCT le Forum des Solutions, qui, à l'époque, n'était pas orienté ZAN spécifiquement, mais plutôt revitalisation des cœurs de ville. Chaque mois, on proposait autour d’un thème donné (patrimoine, ville productive, agriculture urbaine, …), des exemples dans les petites et moyennes villes qui montraient qu'on pouvait réussir des projets sobres, de qualité architecturale, dans des conditions socio-économiques urbaines assez proches de celles de la plupart des villes moyennes concernées, en préservant et en revitalisant les centres anciens.

Il s’agissait de donner à voir des exemples réussis en redonnant confiance à ces villes du programme qui les a remis dans la lumière, leur a apporté des moyens d'ingénierie notamment ceux de la Caisse des dépôts ou d'Action logement. Ces différents débats sur les solutions possibles et les projets adaptés ont contribué à modifier la posture des élus de ces villes, par rapport à leur capacité à se projeter, à prendre un rôle dans la négociation avec les investisseurs... Le projecteur a été braqué sur des investisseurs qui s’étaient complètement désintéressés de ces villes moyennes, ce qui ne veut pas dire pour autant qu'ils se jettent aujourd’hui sur un projet de revitalisation urbaine.

Le chemin a été long, même pour Action logement qui avait des moyens colossaux pour intervenir sur les centres anciens et s’investir sur le recyclage urbain. Il aura fallu quatre à cinq ans pour que cette nouvelle mise en valeur des centres se concrétise par des projets, mais rapporté au temps long de l’aménagement, c’est finalement un basculement assez rapide.

Les appels à projets Réinventons nos cœurs de ville constituent un deuxième outil, mis en place à la demande de Jacques Mézard², en s'inspirant de ce qui se faisait dans des métropoles (Réinventer Paris, Imaginer Toulouse,...) pour l’adapter aux villes moyennes du programme Action cœur de ville. L’outil était efficace pour permettre aux villes moyennes qui avaient une friche à recycler de s'adresser directement à des groupements d'investisseurs, sans passer par la commande publique classique, en s’inscrivant dans une logique de négociation, de gré à gré, de transformation d'un site, sans programmation initiale. Chaque ville pilotait son propre appel à projets tandis que nous fournissions un cahier des charges type et participions au jury. On a découvert la capacité à transformer des sites qui, pourtant, étaient très difficiles à remobiliser avec parfois des concessions d'aménagement plantées. On a accompagné les villes concernées à recadrer la question à l'échelle d'un périmètre opérationnel réaliste, parce que certaines avaient par exemple des friches sur des dizaines d'hectares. On leur a conseillé de commencer par intervenir sur la zone la plus proche du centre-ville, sur un bâtiment intéressant, ce qui pourrait permettre de peut-être déclencher autre chose par la suite, à une autre échelle. En tout, on est aujourd’hui à plus de 40 appels à projets sur l'ensemble des villes Action cœur de ville. Certains ont été infructueux, mais la plupart ont produit quelque chose, notamment, à l'époque du Covid, la capacité à mesurer le déficit d'opération, en recyclage urbain sur des villes de ce type.

L'exemple le plus connu est Montbrison, une ville vraiment très en déprise qui est rentrée dans ce dispositif et qui, par ce biais, a trouvé un preneur, pour une friche vacante depuis 30 ans ou 40 ans. Jusque là, la volonté des élus avait toujours été de retrouver un repreneur unique et plutôt industriel pour recréer les emplois qui avaient été perdus. Alors qu'en fait, ce qu'il fallait, c'était un vrai projet urbain complexe et qu’il ne pouvait advenir que dans le cadre d'une discussion un peu plus ouverte et se reposer ces questions : qui ? sous quelle forme de groupement ? et selon quelles modalités reprendre ce bien ?

Nous ne sommes pas les seuls à créer des outils. Les différentes réformes successives du ZAN ont donné lieu à de tels débats que beaucoup d’outils réglementaires, financiers et techniques ont été mis en place pour permettre sa mise en œuvre.

Puis a été lancé le programme Territoires pilotes de sobriété foncière, co-piloté par la direction générale de l'aménagement au ministère au titre des démonstrateurs du ZAN, et par l'ANCT. Ce qui a permis d'en faire un programme d'intérêt national, dont on peut tirer des enseignements bien au-delà des villes concernées. Dans les sept territoires pilotes, on avait des situations singulières et des objets d’étude variés : plus ou moins de pression foncière, plus ou moins de résidences secondaires, plus ou moins de risques - à Draguignan c’est les risques inondations, à Epernay tout le vignoble est classé patrimoine mondial, à Poitiers, on a travaillé sur un secteur pavillonnaire rattrapé par la ville, sur lequel il y a une logique de densification douce. Tant la restitution de cette démarche expérimentale que le cahier des charges des Territoires pilotes vu comme un kit de la démarche de sobriété foncière, constituent des outils aux services des territoires.

Nous ne sommes pas les seuls à créer des outils. Les différentes réformes successives du ZAN ont donné lieu à de tels débats que beaucoup d’outils réglementaires, financiers et techniques ont été mis en place pour permettre sa mise en œuvre : droit de préemption urbain, extension des missions des EPF pour qu’ils couvrent l’ensemble des régions de France et pas seulement les métropoles, développement du fonds vert à la suite du fonds friches, spécification de la question foncière sur le littoral menacé...

On en parlait avec Christophe Bazile, son attente aujourd'hui porte sur la question économique. Par exemple, comment on valorise économiquement les fonctionnalités écosystémiques des sols et non plus seulement leur fonction d’accueil ?

Effectivement, c’est une question clé sur laquelle on a commencé à se pencher au PUCA dans le cadre d’un travail de recherche exploratoire avec les aménageurs publics sur les Nouveaux modèles de l'aménagement, mené par Daniel Florentin (École des mines), Agnès Bastin (École des mines) et Magali Castex (consultante). Comme il n'existe pas vraiment d'outil de monétarisation des valeurs écologiques, ils ont travaillé sur des verdissements de bilans. Ils ont testé trois propositions différentes sur les six terrains d'aménageurs avec lesquels ils travaillaient. L’une d’entre elles est appelée “les bilans colorés” : sur chaque ligne d'un bilan économique d'aménagement, on regarde celles qui ont le plus d'impact sur l'environnement. Une autre proposition tente de mettre en évidence le cycle de remise un état des sols aménagés et à donner une valeur à cette restitution. Ils ont également interrogé les métiers qui pourraient être développés chez les aménageurs pour être plus conforme à l’objectif de sobriété. Le programme bénéficie depuis quelques mois d'un financement ANR qui va permettre de le prolonger pendant trois ans et d’approfondir cette question des valeurs des écosystèmes ainsi que les pistes qui, à ce stade, ne sont pas encore conclusives.

En ce moment, quel est votre terrain quotidien, votre sujet d’actualité en lien avec les enjeux de foncier, de sol, de transition… ?

Nous travaillons avec le SGPE (Secrétariat Général à la Planification Écologique) à une forme d'exercice de spatialisation de la planification écologique dans l’idée de mettre en avant la différenciation territoriale dans la planification et d’essayer de qualifier les enjeux territoriaux de la planification écologique. Il s’agit d’abord de réaliser un état de l’art de toutes les démarches du type "territoires 2050” qui existent en France, de voir comment tout ça fait sens et se différencie en fonction de là où on est, de l’enjeu auquel on est confronté. L'idée est de relier l'aménagement du territoire et la planification écologique et de documenter cette question.