Reprendre la main sur la ville à l’occasion de la campagne pour les élections municipales, c’est l’ambition d’un petit groupe de citoyens militants de la démocratie participative à Grenoble. Son initiative a débouché sur un projet susceptible d’être approprié par les habitants de n’importe quelle commune de France.

Ce groupe mène depuis longtemps, à partir de multiples expériences, une réflexion¹ sur les facteurs de réussite et d’échecs de l’association des habitants à la prise de décision municipale. Porté par une certaine amertume mais aussi par l’espoir d’une amélioration, il a sollicité deux chercheurs de Sciences Po Saint-Germain-en-Laye et Sciences Po Grenoble afin de mettre le sujet à l’agenda de la campagne des élections municipales 2020. Les chercheurs ont élaboré une grille d’évaluation des programmes des candidats en matière de participation des habitants aux décisions collectives. La grille a été testée avec les membres du groupe, qui a choisi de se dénommer « Collectif de Citoyens Militants ». Certains candidats aux élections municipales du bassin grenoblois ont même accepté de se prêter au jeu en testant aussi la grille.

Cette grille mesure tant la prise en compte des processus initiés par les citoyens que l'étendue de leur domaine d'intervention ainsi que leur possibilité d'influer sur les décisions. Outil pédagogique, il incite également les listes à améliorer leurs propositions en la matière et à faire des propositions très concrètes.

Une démarche scientifique normative

Bien que les manières d’approfondir la démocratie soient devenues un enjeu important de la recherche scientifique depuis une vingtaine d'années, il reste une certaine confusion concernant la direction vers laquelle cet approfondissement doit aller. Premièrement, il y a la question de la décision : dans quelle proportion les citoyens doivent pouvoir prendre directement des décisions, et ne pas se limiter à élire des représentants ?² Deuxièmement, il y a la question de la délibération, qui pointe l'importance d'améliorer la qualité du débat public, ainsi que la capacité de citoyens à s'approprier des enjeux et être inclus dans un débat public basé sur des arguments plutôt que sur des émotions³. Troisièmement, il y a la question de la participation des citoyens, en dehors des élections. Cette approche considère que les mouvements sociaux, les associations et d'autres formes d'organisation par le bas renforcent la vie démocratique⁴.

Ces trois dimensions font souvent l'objet de débats distincts et de critiques propres. Cependant, l'articulation des trois aspects reste encore un enjeu peu développé. Dans cette optique, la tentative la plus aboutie a été proposée par Mark E. Warren⁵, qui propose une approche inductive des systèmes démocratiques. La question qu'il se pose est de savoir ce qu’est la démocratie et traite la question à partir des problèmes auxquels un système politique doit répondre pour être qualifié de démocratique. De là, Warren met en avant trois aspects : d'abord la question de l'inclusion⁶ (prépondérante dans l'approche participative), puis la question de la capacité des citoyens à produire une proposition (qui, elle, est prépondérante dans l'approche délibérative) et enfin la capacité à influencer les décisions (centrale dans l'approche décisionnelle).

Nous avons donc mis en avant la question de l'initiative entendue dans le sens suivant : dans quelle mesure les processus initiés par les citoyens eux-mêmes sont-ils pris en compte par les institutions ?

En appliquant l’articulation de ces trois dimensions à la démocratie locale, nous avons pu enrichir cette typologie de deux aspects. D'abord, l'inclusion seule nous semble réductrice de la capacité des citoyens à participer. Nous avons donc mis en avant la question de l'initiative entendue dans le sens suivant : dans quelle mesure les processus initiés par les citoyens eux-mêmes sont-ils pris en compte par les institutions ? Cette dimension n'implique pas seulement une inclusion passive, mais également une réactivité institutionnelle aux démarches initiées par le bas. Le deuxième aspect est l'étendue des domaines dans lesquelles les citoyens interviennent. Il arrive que des dispositifs très inclusifs, mettant en avant une bonne qualité délibérative et décisionnelle, restent limités à des sujets spécifiques : pouvoir donner son avis sur l’emplacement du pot de fleurs est une chose, pouvoir donner son avis sur l’emplacement du pot de fleurs et sur l’organisation de la police municipale en est une autre. La question de l'étendue des sujets soumis à l'ensemble de ces pratiques est donc également fondamentale.

A l’approche militante s’est donc mêlée une visée scientifique ⁷, puisqu’il s’est agi d’appliquer au « monde réel » des critères qui avaient été mis en avant dans des recherches théoriques. De ces croisements est né le Participomètre, un outil directement opérationnel et mobilisable par tous, en l’occurrence à l’égard des programmes des candidats aux élections municipales.

Un outil opérationnel et mobilisable par tous

Chaque programme électoral est évalué selon cinq critères (l’inclusion, la capacité à formuler une prise de position collective, la possibilité de déboucher sur une décision, les domaines sur lesquels les habitants peuvent participer, la capacité de prendre des initiatives) tandis que les dispositifs évalués sont au nombre de six (corps intermédiaires, assemblées citoyennes, réunions publiques, pétitions, votations, budget participatif). L’évaluation de la démarche participative et l’information sont également examinées. S’agissant de démarches transversales, elles figurent dans les deux dernières colonnes de cet aperçu synthétique de la grille.

Le Participomètre permet d’évaluer un programme donné dispositif par dispositif : le système de pétitions est-il inclusif ? Le programme prévoit-il qu'il ne tiendra compte que des pétitions portant sur des sujets mineurs ? Les pétitions obligeront-elles le conseil municipal ? Et ainsi de suite pour les assemblées citoyennes, les budgets participatifs, etc. que le programme prévoit.

Cette grille d’évaluation apprécie aussi la conformité de ce que les candidats proposent avec le droit applicable en matière de participation. A la fin, deux scores sont attribués : l’un compte toutes les propositions, et l’autre exclut celles qui ne respectent pas le cadre juridique actuel. Le Participomètre explicite donc le rapport au droit de chaque programme, chaque utilisateur de la grille étant ensuite libre de porter une appréciation dessus : certaines personnes considèreront qu’il est primordial pour une administration telle qu’une commune de respecter la norme, tandis que d’autres estimeront au contraire qu’en matière de participation, il faut aller au-delà de ce que le droit prévoit.

Le Participomètre n’évalue que ce qui est dit explicitement

L’analyse est textuelle, c’est-à-dire qu’elle s’appuie sur les programmes écrits des listes tels qu’ils sont rendus publics sur les sites internet des intéressées. Parce que les électeurs ne lisent pas dans les pensées des candidats, le Participomètre n’évalue que ce qui est dit explicitement. Parfois, pour obtenir un bon score, il vaut mieux prévoir peu d'instruments participatifs et en détailler le contenu de manière concrète et réaliste plutôt que promettre monts et merveilles sans dire comment ces intentions seront concrétisées. En valorisant ainsi l’explicitation des promesses, l’outil incite à faire de la participation un véritable sujet de réflexion pour les candidats.

Cette grille est disponible en ligne et utilisable par tous. Elle prend la forme d’un questionnaire composé d’une centaine de questions à choix multiples auxquels sont affectées des points et à l’issue duquel les scores sont automatiquement calculés.

Tout internaute peut utiliser la grille et le questionnaire en ligne pour évaluer elle-même ou lui-même un programme de son choix.

Un procédé simple a été mis en place pour évaluer les programmes pendant la campagne électorale du premier tour. Les scientifiques et membres du collectif évaluaient les programmes qu’ils souhaitaient ou qui leur étaient envoyés. En parallèle, tout internaute pouvait utiliser la grille et le questionnaire en ligne pour évaluer elle-même ou lui-même un programme de son choix. Les résultats étaient publiés dans un dossier public, la qualité de l’auteur de l’évaluation (expert ou internaute) étant clairement affichée.

Comme elle repose sur une évaluation humaine, c’est la phase d’analyse du programme qui est la plus longue. Sa durée varie beaucoup selon la densité participative du programme : cela peut aller d’un quart d’heure à plusieurs jours (certains programmes, notamment dans les grandes villes, font plusieurs centaines de pages !).

Identifier les modèles participatifs proposés par les candidats

A la fin du mois d’avril 2020, une quarantaine de programmes ont été évalués, dans des villes aussi variées que Charols (Drôme, 918 habitants) ou Paris. Comme le projet émanait de Grenoble, les programmes des listes candidates de cette ville ont été systématiquement analysés - excepté un programme demeuré introuvable. Les résultats ont été présentés lors d’une conférence publique le vendredi 13 mars, à laquelle les candidats étaient invités. Compte tenu des premières restrictions de rassemblement résultant de la propagation du COVID-19, la conférence a dû se tenir en quasi-huis clos avec retransmission sur internet grâce aux moyens du bord. Cela n’a pas entamé son succès. Presque toutes les listes étaient représentées et un public réduit mais attentif a pu intervenir.

En dehors des scores attribués à chaque programme, notre enquête a permis d’identifier et de caractériser de manière chiffrée des « modèles » participatifs.

En dehors des scores attribués à chaque programme, notre enquête a permis d’identifier et de caractériser de manière chiffrée des « modèles » participatifs : la consultation (modèle de l’écoute dans le graphique ci-dessous), la co-construction (modèle de la participation) et la contestation (modèle de la décision). La consultation - ou participation « à la papa » - est basée sur l’idée qu’il faut écouter les citoyens avant de prendre une décision. Elle s'appuie essentiellement sur des dispositifs tels que la consultation des corps intermédiaires ou les réunions publiques. La co-construction - ou participation « à la mode » - est basée sur l’idée que les dispositifs participatifs viennent en appui ou en complément des politiques menées par le conseil municipal. Elle correspond aux dispositifs ayant connu un grand essor ces dernières années, principalement les assemblées citoyennes et les budgets participatifs. Enfin, la contestation consiste en des dispositifs donnant aux citoyens des moyens institutionnels pour contester les politiques de leur conseil municipal et d’en proposer des alternatives. Basées essentiellement sur les pétitions et votations, elles fournissent aux citoyens les moyens de se constituer en contre-pouvoir.

Ces modèles participatifs apparaissent dans l’ensemble de la quarantaine de programmes que nous avons évalués. En voici une représentation visuelle pour les six listes (sur sept) étudiées à Grenoble.

Une réception critique par les candidats

La conférence a donné lieu à un échange dont la courtoisie tranchait avec les accrochages ayant émaillé les réunions publiques et avec les meetings visant à soulever l’enthousiasme des militants. Le Participomètre a créé le dialogue entre celles et ceux qui pourraient se retrouver dans un Conseil divisé entre majorité et oppositions.

Néanmoins, le modèle traditionnel des réunions publiques était inversé : les prétendants aux élections se trouvaient en situation d’écoute de la présentation et de réponses à des questions en temps limité. Les citoyens et les universitaires n’étaient pas les spectateurs mais les animateurs et questionneurs. Dès lors, après les politesses d’usage et félicitations, et face aux résultats globaux moyens ou faibles, des critiques ont aussi été formulées par les candidats présents à l’encontre de l’outil et de ses méthodes : l’analyse serait uniquement textuelle et littéraire, basée sur des documents insuffisants. L’approche quantitative serait réductrice, un chiffre ne pouvant résumer un projet politique ; cela conduirait à des programmes inutilement précis et jouant sur les mots. Beaucoup ont également mobilisé l’argument selon lequel l’élaboration participative du programme devrait suffire à labelliser son contenu.

Les animateurs et animatrices ont, bien entendu, répondu à chacune de ces critiques, dont certaines sont revenues à plusieurs reprises, aux dépens d’ailleurs de la discussion de fond. Mais ils ont également noté des points d’amélioration. Par exemple, afin de montrer que bien que l’outil soit exigeant, il n’est pas impossible d’obtenir un très bon score avec un programme qui reste accessible, l’équipe est en train d’achever l’élaboration d’un programme « idéal » obtenant le maximum des scores possible. Cette attitude des représentants des listes, par certains côtés défensive, était prévisible vu l’inversion des rôles qui était proposée. Mais elle pouvait aussi représenter la reconnaissance du sérieux de notre outil.

Conclusion

Faire de la cause participative un véritable enjeu de la campagne et, plus largement, de la discussion publique, inciter les candidats à approfondir ou à tout le moins de préciser leur programme en ce domaine, éclairer les électeurs sur leur choix, mettre en lumière les limites du cadre juridique de la participation, tester des propositions scientifiques sur le terrain... Les enjeux de ce projet sont multiples. Sans prétendre bouleverser l’état des choses, nous, citoyens et chercheurs, sommes fiers d’avoir, par une réalisation concrète, à visée scientifique, contribué à « reprendre la main sur la ville ». Cela n’est certes qu’à notre modeste niveau, mais cela était une « première », et les élections municipales ne sont pas encore terminées... Comme dit le proverbe, les petits ruisseaux font les grandes rivières. Gageons que ce ruisseau de montagne iséroise alimentera une cause qui se fait de plus en plus entendre. Elle correspond à une demande pressante, laquelle, encore plus avec le contexte actuel de crise sanitaire et des changements subséquents, impose des réponses : il est indispensable que les citoyens prennent leur part dans les décisions concernant la vie collective.

Pour en savoir plus sur les autres villes analysées, voir notre article publié sur The Conversation.